《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》是党中央、国务院对城市更新工作作出的全面部署，是指导实施城市更新行动的纲领性文件，其主要包括总体要求、主要任务、支撑保障、组织实施4部分内容，同时住房城乡建设部将充分发挥牵头部门作用，与有关部门一道共同抓好贯彻落实。其中，在主要任务方面，明确提出了8项重点任务：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。在支撑保障方面，围绕破解城市更新工作的难点问题，提出6方面举措：建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立城市更新可持续模式，健全法规标准等。

（一）政策摘录

1.“四好”建设：好房子、好小区、好社区、好城区。

2.加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

3.（三）开展完整社区建设。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。（因地制宜配建和完善社区养老、托育等“一老一小”公共服务设施以及停车、充电等市政配套设施）

4.鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造。

5.积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。

6.推进地下空间统筹开发和综合利用。加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。完善城市交通基础设施，发展快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通，加快建设停车设施。

7.（八）保护传承城市历史文化。落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围。开展文化遗产影响评价，建立健全“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制。加强老旧房屋拆除管理，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。保护具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，稳妥清理不规范地名。加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑。

8.依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用，明确房屋、小区、社区、城区、城市等不同尺度的设计管理要求。（健全“定期体检、五年一评估”制度；同时，2025年5月印发了新版《国土空间规划城市体检评估规程》）

9.推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施。推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。（自然资源部连续发布了4份规划政策指引，涉及规划提升资源资产价值、零星用地整合、容积率奖励和土地复合利用等方面）

10.加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持（主要通过中央预算内投资、增发国债、超长期特别国债、发行地方政府专项债券四个渠道予以支持）。落实城市更新相关税费减免政策（如企业所得税“三免三减半”，城镇土地使用税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等）。

11.建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。

12.完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。

13.截至2024年底，常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇。

14.2024年，启动实施城市更新行动，首批确定了15个城市，具体包括：石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安。（《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号）：2024年，每省（区、市）可推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。）

15.根据《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号），2025年住建部将和财政部再选拔第二批20个城市。中央财政支持实施城市更新工作的范围为大城市及以上城市，共评选不超过20个城市，主要向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。

16.在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。其中，“两重”建设：是指推进国家重大战略实施（1.京津冀协同发展2.长江经济带发展3.粤港澳大湾区建设4.长三角一体化发展5.海南全面深化改革开放6.黄河流域生态保护和高质量发展7.一带一路）和重点领域安全能力建设（1.政治安全‌2.军事安全‌3.国土安全‌4.经济安全‌5.金融安全‌6.文化安全‌7.社会安全‌8.科技安全‌9.粮食安全‌10.生态安全‌11.资源安全‌12.核安全‌13.海外利益安全‌14.太空安全‌15.深海安全‌16.极地安全‌17.生物安全‌18.人工智能安全‌19.网络安全‌20.数据安全‌）。

17.城市更新贷款实行项目清单制管理，由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单。

 

（二）政策原文

中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见

新华社北京5月15日电　

中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见
（2025年5月2日）

实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要举措。为持续推进城市更新行动，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持稳中求进工作总基调，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

工作中要做到：坚持以人民为中心，全面践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区；坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识，不断增强城市的系统性、整体性、协调性；坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划实施支撑作用；坚持统筹发展和安全，防范应对城市运行中的风险挑战，全面提高城市韧性；坚持保护第一、应保尽保、以用促保，在城市更新全过程、各环节加强城市文化遗产保护；坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的“面子工程”、“形象工程”。

主要目标是：到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

二、主要任务

（一）加强既有建筑改造利用。稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固。涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造，加强建筑保温材料管理，鼓励居民开展城镇住房室内装修。加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。

（二）推进城镇老旧小区整治改造。更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯。整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施。加强老旧小区改造质量安全监管，压实各参建单位责任。结合改造同步完善小区长效管理机制，注重引导居民参与和监督，共同维护改造成果。统筹实施老旧小区、危险住房改造，在挖掘文化遗产价值、保护传统风貌的基础上制定综合性保护、修缮、改造方案，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。

（三）开展完整社区建设。完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补齐公共服务设施短板，优化综合服务设施布局。引导居民、规划师、设计师等参与社区建设。

（四）推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新。鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。推动老旧火车站与周边老旧街区统筹实施更新改造。

（五）完善城市功能。建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板，合理满足人民群众生活需求。积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设。完善城市医疗应急服务体系，加强临时安置、应急物资保障。推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。因地制宜建设改造群众身边的全民健身场地设施。推动消费基础设施改造升级。积极拓展城市公共空间，科学布局新型公共文化空间。

（六）加强城市基础设施建设改造。全面排查城市基础设施风险隐患。推进地下空间统筹开发和综合利用。加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。推动城市供水设施改造提标，加强城市生活污水收集、处理和再生利用及污泥处理处置设施建设改造，加快建立污水处理厂网一体建设运维机制。统筹城市防洪和内涝治理，建立健全城区水系、排水管网与周边江河湖海、水库等联排联调运行管理模式，加快排水防涝设施建设改造，构建完善的城市防洪排涝体系，提升应急处置能力。推动生活垃圾处理设施改造升级。加强公共消防设施建设，适度超前建设防灾工程。完善城市交通基础设施，发展快速干线交通、生活性集散交通和绿色慢行交通，加快建设停车设施。优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。推进新型城市基础设施建设，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。

（七）修复城市生态系统。坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系。加快修复受损山体和采煤沉陷区，消除安全隐患。推进海绵城市建设，保护修复城市湿地，巩固城市黑臭水体治理成效，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设。加强建设用地土壤污染风险管控和修复，确保污染地块安全再利用。持续推进城市绿环绿廊绿楔绿道建设，提高乡土植物应用水平，保护城市生物多样性，增加群众身边的社区公园和口袋公园，推动公园绿地开放共享。

（八）保护传承城市历史文化。衔接全国文物普查，扎实开展城市文化遗产资源调查。落实“老城不能再拆”的要求，全面调查老城及其历史文化街区，摸清城镇老旧小区、老旧街区、老旧厂区文化遗产资源底数，划定最严格的保护范围。开展文化遗产影响评价，建立健全“先调查后建设”、“先考古后出让”的保护前置机制。加强老旧房屋拆除管理，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。建立以居民为主体的保护实施机制，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径。保护具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，稳妥清理不规范地名。加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，严格管理超大体量公共建筑、超高层建筑。

三、加强支撑保障

（一）建立健全城市更新实施机制。创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径。依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系。强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用，明确房屋、小区、社区、城区、城市等不同尺度的设计管理要求。不断完善适应城市更新的工程项目建设实施管理制度。

（二）完善用地政策。坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，加强用地保障，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，统筹好新增和存量建设用地，涉及国土空间规划调整的，按程序依法办理。推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。盘活利用存量低效用地，完善闲置土地使用权收回机制，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施。除国有土地使用权出让合同约定或者划拨用地决定书规定由政府收回土地使用权以及法律、行政法规禁止擅自转让的情形外，鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地。优化地价计收规则。推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。完善城市更新相关的不动产登记制度。

（三）建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落实房屋使用安全主体责任和监管责任，加强房屋安全日常巡查和安全体检，及时发现和处置安全隐患。探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。完善住宅专项维修资金政策，推动建立完善既有房屋安全管理公共资金筹集、管理、使用模式。

（四）健全多元化投融资方式。加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

（五）建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。充分发挥街道社区作用，调动人民群众参与城市更新积极性。开展城市管理进社区工作。鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新，健全专家参与公共决策制度。建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设。

（六）健全法规标准。加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。加强城市更新科技创新能力建设，大力研发新技术、新工艺、新材料，加快科技成果推广应用。

四、强化组织实施

在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要结合实际抓好本意见贯彻落实。省级党委和政府要确定本地区城市更新行动的目标任务，做好上下衔接。城市党委和政府要切实履行责任，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局，加强政策统筹，强化资金等保障，稳妥有序实施城市更新行动，力戒形式主义，杜绝搞“花架子”。住房城乡建设部要发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，完善制度政策。支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制。

（三）国务院新闻办发布会介绍《关于持续推进城市更新行动的意见》有关情况

国务院新闻办公室于2025年5月20日（星期二）上午10时举行新闻发布会，请住房城乡建设部副部长秦海翔、自然资源部总规划师张兵、国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰、财政部经济建设司司长郭方明、金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛介绍《关于持续推进城市更新行动的意见》有关情况，并答记者问。

图为新闻发布会现场。（赵一帆摄）

国务院新闻办新闻局副局长、新闻发言人邢慧娜：

女士们、先生们，大家上午好。欢迎出席国务院新闻办新闻发布会。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，为了更好地帮助大家了解相关情况，今天我们邀请到住房城乡建设部副部长秦海翔先生，自然资源部总规划师张兵先生，国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰先生，财政部经济建设司司长郭方明先生，金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛女士，请他们向大家介绍有关情况，并回答大家关心的问题。

现在，我们先请秦海翔先生作情况介绍。

住房城乡建设部副部长秦海翔：

各位媒体朋友，上午好！非常感谢大家对城市更新工作的关心和支持。《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》已正式印发，5月15日向社会公开发布。下面，我简要介绍《意见》出台背景、意义和主要内容。

党中央、国务院高度重视城市更新工作。习近平总书记作出重要指示批示，强调要积极实施城市更新行动，推动城市业态、功能、品质不断提升。党的二十大提出实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。党的二十届三中全会进一步明确建立可持续的城市更新模式和政策法规。2021年以来，每年《政府工作报告》都会对城市更新行动作出部署，提出明确要求。

城市是推动高质量发展、创造高品质生活、全面建设社会主义现代化国家的重要载体。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国城市发展取得历史性成就。截至2024年底，常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇，城市的综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，城市发展质量和人民生活水平显著提高。

当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展，同时，能够有效拉动投资和消费，扩大内需，不断满足人民群众美好生活需要，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生都具有十分重要的意义。

近年来，住房城乡建设部会同有关部门，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，出政策、推试点、抓项目，指导各地实施城市更新行动，取得了积极成效，也积累了很多好的经验。《意见》充分考虑地方实际，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，对于持续推进城市更新行动作出了系统全面的部署，主要包括4部分内容。

在总体要求方面，明确了城市更新的指导思想、工作原则和主要目标，提出到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。在主要任务方面，明确提出了8项重点任务，包括，加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。在支撑保障方面，围绕破解城市更新工作的难点问题，提出6方面举措，包括，建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立城市更新可持续模式，健全法规标准等，其中有很多政策都有很高的含金量，将为城市更新工作提供有力支持。在组织实施方面，《意见》强调在党中央集中统一领导下，省级党委和政府要确定本地区城市更新行动的目标任务，城市党委和政府要切实履行责任，各部门要加强统筹指导和协调支持。

《意见》是党中央、国务院对城市更新工作作出的全面部署，是指导实施城市更新行动的纲领性文件。住房城乡建设部将充分发挥牵头部门作用，与有关部门一道共同抓好贯彻落实。同时，各地要因地制宜进行探索创新，有力有序有效实施城市更新行动，推动党中央、国务院决策部署落地见效。我先介绍这些。下面，我和相关部门的同事一起回答记者朋友的提问。

谢谢！

邢慧娜：

现在欢迎各位记者举手提问，提问前请通报所在的新闻机构。

中央广播电视总台央视记者：

城市更新对于扩大内需、改善民生、提升城市品质意义重大。刚刚提到，《意见》提出八项主要任务，能否为我们介绍一下具体的内容，以及这些任务安排和部署有哪些特点，如何确保各项工作真正惠及民生？谢谢。

秦海翔：

谢谢您的提问，我来回答这个问题。城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。《意见》围绕促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，部署了8个方面主要任务，具有系统性强、为民务实、精准施策的特点。

第一，在任务安排上，《意见》部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，具有很强的系统性。好房子建设，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。稳妥推进危险住房改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。好小区建设，主要是推进城镇老旧小区整治改造，更新改造老化管线管道，整治小区及周边的环境，加强改造的质量安全监管，完善长效的管理机制，来持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。好社区建设，主要是推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，推进老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，盘活利用老旧厂区，积极推进城中村改造。好城区建设，主要是完善城市功能，建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，加强城市基础设施的建设和改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮，探索合理利用文化遗产的方式路径，让历史文化与现代生活融为一体，相得益彰。

第二，在工作举措上，《意见》聚焦为民、便民、安民，提出了很多务实举措，比如，稳妥推进危险住房改造、推进城镇老旧小区综合整治改造、建设完整社区、推进城中村改造，以及增加群众身边的社区公园和口袋公园、推动公园绿地开放共享等。这些举措都是为了解决好群众身边的急难愁盼问题，创造更加安全舒适的居住条件、更加方便高效的公共服务和更加优美宜人的城市环境。

第三，在组织实施上，《意见》提出，要坚持因地制宜、精准施策，充分考虑到地区之间、城市之间的差异，科学合理确定城市更新的重点任务，细化实施路径，完善工作方法，按照尽力而为、量力而行的原则，有力有序推进实施，一件事情接着一件事情办，办一件成一件，力戒形式主义，杜绝“面子工程”、“形象工程”，确保把实事办实、好事办好。

谢谢。

大众新闻大众日报记者：

我们注意到，城市更新关系到土地使用和规划调整，请问在自然资源管理和国土空间规划领域有哪些支持城市更新行动的举措？谢谢。

自然资源部总规划师张兵：

谢谢您的提问。目前我国经济发展正在由高速增长的阶段转向高质量发展的阶段，城市更新成为国土空间全域范围里面持续完善城市功能、优化空间布局、提升环境品质、激发经济社会活力的空间治理过程。自然资源部立足职能，通过建立自然资源管理和国土空间规划“一张图”，加强存量资源资产调查，摸清数量、权属和利用情况，并落实“老城不能再拆”的要求，针对性地开展城市内部自然和人文历史方面的空间要素调查，形成统一的底图底数。在“一张图”上推动完善调查、登记、权益、规划、用途管制、执法督查等全生命周期管理，畅通部门间数据共享，真正实现把资产管起来、让资源用起来、让城市活起来，全力支持好城市更新行动。

一方面，努力发挥国土空间规划的引领作用，加强对专项规划的指导和底线约束，协同推进城市更新行动。在当前全国已经基本完成市县国土空间总体规划这个“1”的基础上，积极联合所有参与到城市更新行动各部门的力量，构建“1+N”的规划工作格局，形成工作合力。积极支持各地编制城市更新专项规划，指导落实总体规划的战略定位和空间布局，依法依规做好与详细规划的衔接。健全“定期体检、五年一评估”制度，持续对自然、人文历史等各类资源资产开发保护状况进行动态监测预警，对法定规划实施的状况进行体检评估，并加强信息共享，为经营主体提供高效的规划服务。这其中要特别关注的是超大特大城市，规划在空间上要发挥好对超大特大城市转变发展方式的引领作用和促进作用，深化土地制度改革，强化政策实施保障，激发城市活力。

第二方面，持续深化详细规划改革，适应存量时代城市更新发展的需要。提高要素精准保障能力和水平，“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”，切实提高建设用地集约化程度，编制规划的时候要尽可能高度重视研究清楚建什么房、谁来用、谁来买，特别要加强对存量盘活优化的机制研究。首先，指导地方以社区为基本单元，规划统筹各类空间需求，打造宜居、宜业、宜游、宜学、宜养的全龄段友好社区，因地制宜制定好地方规划标准。其次，指导地方在详细规划中做好资产配置方案，这是详细规划改革的一个新的内容，就是要求在编规划的时候不光是一个形态的考虑，更重要的是要把资源资产的要素叠加进去。做好多种资产组合供应，实现资产保值增值，补齐公共服务设施和基础设施的短板。最后，指导地方按需分层编制详细规划，先编制规划单元的详细规划，传导落实总体规划的刚性要求，一些不能变的内容要层层传导下去。在明确了经营主体的意向以后，再根据市场的需求来编制实施层面的详细规划，避免规划的不合理和频繁调整。对于现行的详细规划确需调整的，属于正向优化的情形，将分类简化程序，高效保障项目落地。在“多规合一”建立国土空间规划体系并监督实施中，我们还积极推动“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”，提高审批服务效能，为城市更新开设绿色通道。通过一系列改革，提高详细规划的可实施性。

此外，自然资源部在规划师队伍的建设方面也将全力给予支持。通过建立制度来激励规划师和规划编制单位主动下基层、进社区，了解老百姓的需求，更好地服务好城市更新行动，使规划师的队伍成为建设人民城市的一支“生力军”。

下一步，我部将继续加强部门融合，同向发力，积极配合好住房城乡建设部，积极发现问题，及时破解政策难题，增强政策供给，为城市更新行动的落地贡献应有力量。

谢谢。

新华社记者：

我的问题是，老百姓十分关心小区、社区的居住环境品质提升，《意见》也是把城镇老旧小区整治改造以及完整社区建设作为城市更新的重要任务，我想问一下这项工作的开展情况如何，接下来将会在哪些方面发力？谢谢。

秦海翔：

谢谢您的提问。近年来，住房城乡建设部深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，指导各地扎实推进城镇老旧小区改造，在全国106个社区开展完整社区建设试点，着力补齐小区、社区设施建设和服务的短板。2019—2024年，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个。各地聚焦群众急难愁盼问题，大力推进居住建筑的节能改造，累计实施改造4.46亿平方米；各地还积极推进既有住宅加装电梯，并作为一项民生实事工程来抓好落实，让行动不便、上下楼困难的老人，现在可以很方便地下楼晒晒太阳、和老街坊聊聊天，这也有利于老人的身心健康，受到了大家的欢迎。

《意见》将推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设作为持续推进城市更新行动的重要任务。下一步，住房城乡建设部将指导地方切实抓好组织实施。一方面，在完成“十四五”城镇老旧小区改造任务的基础上，继续深入推进这项工作，重点做好小区内老化管线改造，消除安全隐患。开展建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，小区环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造，支持有条件的楼栋加装电梯，改善群众居住条件和生活环境。另一方面，持续开展完整社区建设，因地制宜配建和完善社区养老、托育等“一老一小”公共服务设施以及停车、充电等市政配套设施，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。

谢谢！

大象新闻记者：

强化财政政策和资金保障，是推进城市更新的重要条件。请问中央财政将采取哪些举措支持城市更新？谢谢。

财政部经济建设司司长郭方明：

感谢记者朋友的提问。城市更新的确需要大量资金资源要素的投入。中央财政立足于“三个聚焦”来支持这项工作。

第一个聚焦——聚焦探索新模式，支持实施城市更新行动。2024年，为引导部分大中城市探索建立可持续的城市更新模式，我们启动实施城市更新行动，首批确定了15个城市。在政策设计上，我们坚持“三个注重”。一是注重补短板，重点发力加强城市排水、燃气、供热等地下管网更新改造，经济集约型综合管廊建设，生活污水管网“厂网一体”建设等。二是注重促消费，引导地方在老旧片区更新改造中加强文化、旅游、餐饮、休闲娱乐等一体打造，加强消费型基础设施建设。三是注重建机制，鼓励地方在多元化筹资机制、项目储备、用地审批等城市更新管理机制方面积极探索。一年多来，15个城市的基础设施品质显著提升，城市更新体制机制创新迈出了坚实步伐，相关工作也取得了明显成效。今年，住建部将和我部再选拔第二批20个城市。同时，我部也将对相关城市的工作进展、资金使用管理等开展绩效评价，强化追踪问效，高质量推进城市更新行动。

第二个聚焦——聚焦城市更新重点任务，强化财政政策和资金保障。“十四五”以来，共安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造。2023年以来安排中央补助资金153亿元，支持推进城中村改造。“十四五”期间安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市建设，带动总投资1600亿元。2024年安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超过4250亿元，支持地方开展城镇燃气管道更新改造、城市排水防涝提升工程等项目。在加大资金投入的同时，我们积极落实好税费优惠政策，如企业所得税“三免三减半”，城镇土地使用税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等。下一步，我们将继续通过这些渠道持续发力。

第三个聚焦——聚焦财政金融政策协同，推动健全多元化投融资机制。扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。发挥政策性金融的撬动作用，鼓励政策性银行在风险可控、财务可持续的前提下，对符合条件的城市更新项目提供支持；完善城乡居民住宅巨灾保险制度，更好提供巨灾风险保障。积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，吸引社会资本、社区、居民等各方面积极参与到城市更新工作中来。

谢谢大家。

中国银行保险报记者：

城市更新行动蕴含着巨大的增长潜力和发展机遇，也离不开金融信贷的支持。请问在金融供给方面有哪些具体举措？谢谢。

金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛：

感谢记者朋友的提问，我来回答这个问题。金融监管总局坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，引导金融机构积极参与城市更新各项工作，提供强有力的金融支撑。

例如，我们引导金融机构大力支持城中村改造，推动加大信贷投放力度，形成更多的实物工作量。

又如，指导金融机构积极参与基础设施和重大项目建设，满足水电气暖、交通仓储、通信、城市管网和地下综合管廊改造等领域的合理融资需求，推动基础设施建设提质增效。

再比如，指导金融机构充分发挥经营性物业贷款的作用，支持低效楼宇、既有商业设施、老旧商业街区等物业项目的更新改造。

除了银行信贷外，总局也注重发挥不同金融工具的独特优势，鼓励保险、信托等金融机构积极参与城市更新，通过债权投资、股权投资、物权投资等多种方式提供金融支持。

下一步，金融监管总局将认真贯彻落实《意见》要求，指导金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，准确把握新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。

指导金融机构对照城市更新行动的具体要求，抓紧研究制定与之相配套的制度流程、业务系统和绩效评价体系。充分发挥不同类型金融机构的独特优势，把金融资源用在刀刃上，做好与财政资金、社会资本的有效衔接。及时总结形成可复制可推广的好经验和好做法。

按照统一部署，金融监管总局也将研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，满足城市更新行动金融需求，提高金融服务的及时性和有效性。谢谢。

21世纪经济报道记者：

城市基础设施建设改造是城市更新的重要任务，对于提升安全韧性、改善人居环境具有重要意义。请问在这方面已开展了哪些工作，下一步有什么考虑？谢谢。

秦海翔：

谢谢你的提问，我来回答这个问题。城市的基础设施是保障城市正常运行和健康发展的物质基础。“十四五”以来，住房城乡建设部认真贯彻党中央、国务院有关决策部署，会同有关部门实施了一系列补短板、强弱项、增效能的政策举措，系统化实施城市的基础设施更新改造。在提升安全韧性方面，我们大力实施老化管道的更新改造，建设城市的排水防涝工程体系。目前，已累计建设改造各类市政管网50万公里，消除城市的易涝积水点4800个，同时有超过一半的地级及以上城市开展城市基础设施生命线安全工程建设，配套加装物联智能感知的设备，来保障城市基础设施安全运行。在改善人居环境方面，我们加快建设城市综合道路交通体系，推进海绵城市建设，推进城市黑臭水体治理和污水管网补短板，推动生活垃圾分类提质增效。“十四五”以来，我国建成城市道路有56.4万公里，轨道交通里程1.1万公里，地级及以上城市建成区的黑臭水体基本消除，促进城市生态环境改善和绿色低碳发展，海绵城市建设取得明显成效。

下一步，住房城乡建设部将深入贯彻落实《意见》部署要求，推动基础设施建设改造任务落实落细。一是继续抓好“里子”工程，持续推进城市燃气、供水、污水、排水、供热等地下管网的升级改造，因地制宜建设地下综合管廊。二是持续提升城市的安全韧性，实施城市排水防涝提升工程，推进城镇燃气的安全整治，加快推进城市生命线安全工程建设，对城市市政设施进行实时监测、动态预警、有效处置，切实消除安全隐患。三是加快推进新型城市基础设施建设，运用信息化、数字化手段，提升基础设施的智慧化水平，加快完善基础设施建设运维的长效管理制度，探索城市建设运营投融资新模式，不断提升城市基础设施建设和管理服务水平。

谢谢！

香港紫荆杂志记者：

城市更新行动是现阶段稳投资、促消费的一个重要抓手，请问国家发展改革委如何加大对城市更新项目的支持力度？谢谢。

国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰：

谢谢记者朋友的提问。中央经济工作会议指出，要大力实施城市更新。4月25日召开的中央政治局会议要求，要加力实施城市更新行动。城市是经济高质量发展、人民群众高品质生活的重要空间。实施城市更新行动，既有利于补齐城市基础设施短板，提高城市发展的可持续性和宜居性，又有利于释放巨大内需潜力，培育发展新动能。

近年来，贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家发展改革委切实履行自身职责，统筹相关渠道资金，积极支持城市更新项目建设。主要通过四个渠道予以支持。一是中央预算内投资。“十四五”以来，已累计安排超过4700亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。二是2023年增发国债。共安排增发国债资金1400亿元，支持城市排水防涝设施建设。三是超长期特别国债。2024年以来，将城市地下管网建设改造纳入“两重”建设支持范围，已安排超长期特别国债资金超过2900亿元。四是发行地方政府专项债券。积极支持符合条件的市政基础设施改造、城镇老旧小区改造、城中村改造、老旧街区（厂区）改造等城市更新项目。

下一步，国家发展改革委将按照党中央决策部署，结合职责分工，持续推进城市更新各项工作，继续统筹用好相关渠道投资，进一步加大对城市更新项目的支持力度；同时，围绕创新投融资模式、健全运营维护体制，完善价格收费机制等方面，积极推进城市更新行动“软建设”。重点推进三方面工作。

一是稳步有序推进城市更新重点工程实施。按照“统筹规划，突出重点”“先急后缓，分步实施”“政府引导，市场运作”的原则，优先实施涉及公共安全和民生保障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、市政设施安全改造等基础类工程，因地制宜稳步推进老旧街区（厂区）转型提质、城市公共空间功能完善等提升类工程。指导城市政府科学合理谋划城市更新具体项目。

二是持续加大中央投资支持力度。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。目前，我们正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。同时，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。此外，用好地方政府专项债券，继续支持符合条件的城市更新项目建设。

三是积极推进投融资模式创新。城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入是远远不够的，必须建立多元化、多层级的资金投入机制。要围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。对于市场化程度较高、经营属性较强的，要进一步充分发挥市场机制作用；对于回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，要充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等作用。引导支持政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设。鼓励各地充分挖掘项目价值，探索创新城市更新模式，对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将优先予以支持。

谢谢。

闪电新闻记者：

请问在激活存量空间方面，自然资源部有哪些具体措施，解决地方在推进城市更新时的用地问题？谢谢。

张兵：

谢谢您的提问。自然资源部坚决落实党中央决策部署。近年来，我们围绕部门职责，针对城市更新里面常见的用地问题，加强规划和土地政策的融合创新，开展了一系列实践，有效保障了城市更新行动。过去不到两年时间，我部连续发布了4份规划政策指引，都是围绕城市更新、城中村改造、老旧小区改造等问题，在这些政策中有三个政策价值取向，第一条是坚持民生公益，第二条是促进节约集约，第三条是充分尊重权益。基于这三个价值取向，优化核定容积率、鼓励用地功能转换兼容、推动空间复合利用、细化年限税费地价计收规则、妥善解决历史遗留问题等五个方面发布了一系列的指引，指导建立正负面清单制度，为地方指明完善政策的方向，留下探索空间。下面，我重点从规划提升资源资产价值、零星用地整合、容积率奖励和土地复合利用等四个方面向大家报告。

在规划提升资产价值政策方面。规划政策指引要求各地在各类国土空间规划的编制过程中，充分适应存量时代的城市发展需要，明确有利于城市更新的政策传导路径。鼓励地方构建以城市国土空间总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能的三级规划传导机制，努力提升城市资产价值。

在零星用地整合政策方面。我们知道，城市里有很多边角地问题，规划政策指引明确在老旧小区里及周边零星用地，应当优先用于增加公共空间、公共服务设施和改善基础设施，如涉及规划调整的，应简化程序办理。除商业住宅用地以外的零星用地，经属地自然资源部门论证，如果不具备单独供地条件的，经过有批准权的人民政府批准后，可按照划拨或者协议有偿使用土地规定，依法依规确定土地使用权人。这样可以用一种非常快捷、便利的程序获得边角地，改善小区设施水平。

在容积率奖励政策方面。规划政策指引明确在规划条件之外，对于多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施的这些公益性贡献，可按贡献的相应建筑面积给予补足。这些经营主体有这些作为，我们要激励他，目的是让他们能够更多地在更新里面注重对这些不可移动文物和历史建筑的保护，包括公共服务设施的改善。

在土地复合利用政策方面。规划政策指引提出在符合安全使用的各种国家标准前提下，推动城市更新的复合利用和节约利用，统筹地上和地下空间，复合利用土地的用途可按主用途确定。可以研究在公共绿地下，补充建设停车场。包括城市里面有一些废旧锅炉房，有的小区把它转化成为老百姓的便民超市，都是非常好的转化方式，我们要积极支持。

目前，我部也正在通过搭建交流平台、加大宣传力度等方式，总结推广正在开展的43个低效用地再开发试点城市经验，进一步完善规划管控、用途管制、土地储备、土地供应、不动产登记等全链条的政策机制，出台更多实用有效的用地政策，来助力城市更新行动。谢谢。

新黄河客户端记者：

我们了解到，金融监管总局将出台城市更新贷款管理办法，能否介绍一下起草办法的主要考虑？谢谢。

廖媛媛：

感谢记者朋友的提问。为落实好《意见》要求，按照国务院的总体部署，金融监管总局正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法。

以前，金融机构向城市更新各个领域提供不同类型的贷款产品，分别对应着不同的贷款管理制度和办法，有的制度和办法也不完全是针对城市更新工作而制定的。特别是，近年来城市更新的理念和内涵还在不断丰富和完善。因此，总局这次制定的新办法，不是对某一个局部领域，也不是对某一项任务，而是聚焦城市更新行动本身，通过实施城市更新项目清单管理，明确金融机构贷款的条件和流程，引导金融机构更好满足城市更新项目的合理融资需求，切实加大金融支持力度。在这里，我就新办法向大家介绍几点初步考虑。

第一，坚持统筹推进。《意见》提出地方要制定实施城市更新专项规划，确定行动目标、重点任务、建设项目和实施时序。在这个基础上，办法要求金融机构紧密结合各城市政府制定的城市更新专项规划，统筹谋划、周密实施，积极做好金融服务。

第二，坚持清单制管理。城市更新贷款实行项目清单制管理，由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单，增强融资的精准性、适配性和有效性。

第三，坚持市场化、法治化原则。金融机构自主决策，针对不同类型的项目特点，合理合规设置业务品种、贷款额度、期限、利率、还款方式等。

第四，坚持风险可控。金融机构应该充分考虑城市更新项目特点，在全面测算项目综合收益和风险基础上，开展授信审批和风险管控，做好专款专用和资金封闭管理。

后续，我们也将抓紧完善办法内容，按程序印发，指导各类金融机构积极参与城市更新行动，提供多样化的金融供给。谢谢。

邢慧娜：

最后一个问题。

中宏网记者：

党的二十届三中全会提出，建设可持续的城市更新模式。我们注意到，《意见》提出了要建立健全城市更新实施机制，请问有哪些具体的考虑和具体的改革措施？谢谢。

秦海翔：

谢谢你的提问。城市更新主体多元、诉求多样，需要建立健全适应城市更新的实施机制。刚才讲了，我们现在城市建设发展进入了城市更新的重要时期。这次《意见》提出，要创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制，这里突出了以下几个特点。

第一，抓体检，建立城市体检与城市更新一体化的推进机制。城市和人一样，是一个有机的生命体，推动城市的可持续健康发展，也需要做好城市的体检。经过这几年的探索实践，“先体检、后更新”、“无体检、不更新”，已经成为大家的共识。做好体检工作，一方面，是要坚持问题导向，查找群众身边的急难愁盼问题。另一方面，是要坚持目标导向，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。将城市体检发现的问题，作为城市更新的重点。目前，全国地级及以上城市都已经全面开展了城市体检工作。下一步，我们将拓展城市体检的广度和深度，更好地应用城市体检的成果，建立体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升的闭环工作机制。

第二，抓规划，建立专项规划、片区策划、项目实施方案的规划实施体系。城市更新的重点，是做优存量，推动城市的内涵式高质量发展，来不断完善城市功能、提升城市品质。要创新城市更新规划管理制度，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序。建立完善规划实施体系，从专项规划到片区策划，再到项目实施方案，来确保城市更新项目落地实施。同时，我们要完善城市设计管理制度，明确房屋、小区、社区、城区等不同尺度的设计管理要求，强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。

第三，抓落实，建立城市更新政策协同机制。实施城市更新行动，需要强有力的政策支撑保障。《意见》在用地、财税、金融等方面，明确了一系列支持政策。刚才相关部门的各位同志，把城市更新的相关支持政策都给大家作了一个详细的介绍。接下来，住房城乡建设部将会同相关部门，建立政策协同机制，落实各项支持政策，健全多元化投融资方式，引导经营主体参与，建立起政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，切实把每一件民生实事办实、办好。谢谢大家。

邢慧娜：

今天的发布会就到这里，感谢几位发布人，也感谢各位媒体朋友的参与，大家再见。

来源：国务院、财政部